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焦小平:PPP已招商的有5.6万亿

文章导读: 财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平在“高峰论道——如何让PPP落地生根”高端对话上表示,PPP已经招商的有5.6万亿,大家知道,发改委推出有3.4亿。前一段时间我在一个学术机构,也有人提出10万亿PPP的招商项目,不管多大,PPP从量上来说明,PPP已经是星火燎原之势。

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任 焦小平

财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任 焦小平

焦小平:PPP已招商的有5.6万亿

 

中国经济周刊-经济网讯(记者 何颖曦) 12月18日,由人民日报社指导,《中国经济周刊》杂志社、科技部火炬中心联合主办的第十五届中国经济论坛在北京举行。本届论坛以“创新驱动发展——互联网精神与制造业革命”为主题,300余位政府、企业、研究机构人士汇聚一堂。财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平在“高峰论道——如何让PPP落地生根”高端对话上表示,经过了二年的培育和推广,PPP已经成为各地政府稳增长、调结构、惠民生的一个重要的抓手。根据财政部国家PPP信息系统统计数据,目前地方公布推荐的PPP项目计划投资额为5.6万亿。

以下为财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平发言全文:

非常荣幸参加第十五届中国经济论坛,我发言题目是创新与PPP。我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意,就像Iphone,Iphone的出现给我们带来新的生活形态,也带来一种新的经济业态。对制度创新大家可能关注得少,但制度创新恰恰是所有创新的基础和保障。今天和大家分享如何在公共产品服务领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

今天主要和大家分享三方面信息,第一,2014年以来按照党中央、国务院的部署,PPP被赋予新的内涵。第二,财政部在近两年统筹PPP工作的进展情况。第三,对我们两年PPP发展形势做一个简单的归纳和展望。

第一方面:PPP新定义。

1、PPP改革背景。

自上世纪80年代改革开放以来,中国经过30年高速经济发展,创造了举世瞩目的“中国奇迹”,成为世界第二大经济体。在高速发展的背后,粗放发展模式带来的挑战也逐步显现出来,比如当前经济发展的新常态。新常态表象为三期叠加,深层次是结构问题、效率问题和动力问题。在新的历史发展阶段,如何把中国经济带入中高端,跃过中等收入陷阱,实现民族伟大复兴的中国梦,我们还面临诸多挑战。

十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》回答了刚才我提出的问题,为中国未来发展进行了战略性设计。如何理解国家治理能力和治理体系现代化,《全面深化改革决定》两大核心要素对此做出了具体解读,一是依法治国,第二是发挥市场在资源配置的决定性作用。没有依法治国,就解决不了公平竞争、平等竞争问题;不发挥市场配置资源决定性作用,就解决不了效率问题。传统以政府为主推动的发展模式,在边际效用递减情况下,需要焕发新的活力,寻找新的动力。

在未来相当长时期,谁是中国经济发展的主流推动力?我想至少有个:第一,城镇化;第二,公共产品。如何用好两大推动力,创新转换动力是关键。要通过体制机制创新,让市场的活力和效率发挥出来。新《预算法》的实施要求政府传统融资平转型,也就是说,要把政府信用与项目商业信用进行严格隔离管理。但是,新《预算法》出台并不是说不要发展了,不实行积极财政政策了,而是要求我们用更加规范可持续的财政政策推动新一轮经济发展。PPP就是新渠道之一。在中国新一轮改革中,PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。

2、PPP新内涵。

PPP对中国不是一个新鲜的事,上世纪90年代开始,EPC、BT、BOT在我国电力、水务和高速公路开始应用,为基础设施提升作出了重大贡献。但过去主要是把PPP作为政府一种市场化融资手段来对待。

十八届三中全会后我国开始第一轮全面深化改革。如何在公共产品服务领域,实现国家治理体系和治理能力的现代化,我们需要牢牢抓住《全面深化改革决定》两个核心。按照党中央国务院的部署,由财政部统筹推进PPP工作,在公共产品和服务领域创新市场化供给管理模式,PPP在新的历史发展阶段被赋予新的内涵。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)对PPP进行了定义。新内涵主要包括三大核心要素:第一,竞争。要通过公开公平竞争方式选择社会资本人。第二,政府与社会资本是平等合作关系。第三,政府与社会资本之间权利与义务如何分配?社会资本没有任何免费提供公共产品服务的义务,政府通过向社会资本购买服务的形式,向老百姓提供价格性能比更好的公共产品和服务。所以,2014年以后,如果还说PPP仅仅是一种融资手段,这就是一种不全面和正确的理解。

3、PPP是一次体制机制变革

主要从三个层面理解。

第一,宏观层面,它是国家治理治理体系和治理能力现代化的一次提升。

第二,中观层面,PPP模式必须落地到一个个具体项目,它就像一个皮影,其背后三条线是决定其能否活动的关键,即行政改革、财政体制改革、投融资体制改革。不进行行政体制改革,社会资本进入难、合作难等问题就解决不了;没有财政体制改革,不把项目付费机制与预算管理相衔接,社会资本合理投资收益如何在机制上得到保证;投融资体制不改革,市场能做的政府依然自投自建,市场挤出效应就不可避免。在过去30年,投资是经济增长第一大推动力,但投资效率问题依然没有得到很好解决。

第三,微观层面,PPP是公共产品和服务供给管理方式的一个创新。主要表现为:1、通过市场竞争方式提供通过公共产品服务。2,在市场与政府之间合理分配风险,把风险和收益挂钩。3,强调供应链整体优化、长期优化,即全生命周期管理。4、实行公开透明管理,让老百姓有知情权、参与权和监督权。5、能够提高率,即物有所值。对政府来说,就是少花钱、多办事、办好事。

4,PPP开展的领域。

PPP到底可以在哪些领域推广?按照现代市场经济标准,经济发展领域化分为市场竞争领域和公共产品领域。在竞争领域完全由市场配置资源。在准公共领域,一部分资源可以通过市场配置,这部分完全可以推行PPP,另一部分,比如政府管理领域可不可以搞PPP?比如财政部门,政府预算等核心业务绝对不可以请会计事务所来编制;但机关后勤辅助性服务就可以,比如招待所等。

5,PPP商业运作方式。

PPP是一种公共产品服务市场化供给方式,也是一种商业模式,有很多具体业态。根据市场化程度不同,小到购买服务、委托经营,中到一个项目的BOT或特许经营,大到一个区域综合开发经营,苏州新加坡工业园就是一个综合类开发项目。高新工业园区就可以采用PPP模式,在政府规划下由社会资本建设和运营。最后还有一种完全市场化供给方式,比如我国移动通信服务就是完全市场化供给。

6,我国PPP发展阶段划分

自上世纪八十年代末以来,EPC、BT、BOT等形式已开始应用,主要用于解决政府市场融资,称之为PPP1.0版。从2014年开始,按照党中央国务院部署由财政部统筹推进新一轮PPP改革,被赋予新内涵,称之为PPP2.0版。两个版本共同点是都具有融资功能,而且2.0版的杠杆率要更大。不同点是:第一,从功能来看,1.0版主要关注融资问题;2.0版强调从建设到运营服务的全生命周期整体优化;第二,从合作期限看,1.0版合作期限短,一般3-5年;2.0版要求最短十年以上。第三,从社会资本选择方式上,1.0版的竞争不充分;2.0版要求充分竞争,反对所有制和区域歧视。第四,在透明度上,1.0版透明度不高;2.0版要求在项目识别、准备、采购、执行等阶段都要公开透明,凡是不涉及国家机密和商业核心秘密的信息都要向社会披露。第五,在PPP法律救济上,1.0版以特许经营为主,适用于行政法;而2.0版坚持民商法和行政法并重。

7,PPP已经成为国家的发展战略。

克强总理在2014年有7次批示和部署,2015年有13次。

 

第二大方面:近两年PPP改革进展

 

新一轮PPP改革顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢,主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开,追求物有所值价值目标。

(一)制度建设

目前已初步搭建成从法律、政策到指南、合同、标准的三层制度体系。1,在法律层面,已实施的有《预算法》、《政府采购法》等,在研究中的有《PPP法》和《特许经营法》。总之,一切皆要有法可依。2,在政策层面,国务院及财政部等部委发布了一系列文件规定,比如,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)。3,在操作层面,财政发布了《PPP操作指南》、《财政承受能力论证指引》、《PPP项目合同指南》等一系列操作性规定和标准,明确了路线图、操作程序及执行标准等。对市场来说,PPP是一种商业模式,商业模式只有标准化方可大规模推广。合同管理是PPP制度的基石,标准化合同管理是国际最佳实践路径,但我国还处在新兴市场阶段,在法制体系、机构能力、市场成熟度等方面还有很大差距,当前阶段发布《合同指南》指导双方谈判商定合同较为现实,优秀合同案例分享也很重要;第二步分行业推行标准化合同。标准体系建设非常重要,无论是项目识别、项目产出、绩效付费,都需要有一套明晰的标准体系保证项目质量。

(二)机构建设

主要从四个方面进行。

首先,PPP改革是供给侧改革,需要政府简政放权,优化服务。

其次,PPP是长周期、跨度大、投资大、参与人多,需要专业机构统筹指导,英国、法国、加拿大、澳大利亚等都有专门政府机构,去年中编办批准财政部成立PPP中心。目前从中央到各省都成立PPP管理机构,一些PPP开展活跃地市也成立了PPP管理机构。

第三,PPP专业技术性强,仅靠政府自身机构能力是不够的,必须要发挥律师、会计师、工程师和咨询机构的专业能力。政府要学会用PPP方式做好PPP工作。

第四,要提示社会资本责任意识。PPP项目关系广大老百姓民生福祉,不是一般普通的商业项目。比如,一个供水厂涉及几十万市民日常生活,不可以随便关停。

(三)示范项目

PPP是一项综合性改革,在实践上不能搞一窝蜂、大跃进,要积极规范推进。财政部计划在2014-2016年每年推出一批示范项目,通过示范项目达到宣传、培训、引导作用,探索总结可复制、可推广模式。

2014年筛选第一批示范项目时,地方对什么是PPP?PPP有哪些核心因素?谁能代表政府等一些基本要求,认识了解不够,当时选取30个示范项目都困难,今年对第一批示范项目督导后,有3个项目因不满足要求而被调出。第一批30个示范项目总投资约1,800亿,覆盖15个省,涉及交通、市政工程、环境保护、医疗、体育等5个领域。

2015年筛选第二批示范项目时,将项目按行业由专家封闭背靠背打分,只有达到及格线以上的才可列入示范项目。今年项目质量明显提升,而且行业分布更多元化。第二批示范项目基本覆盖所有省市;拓展到片区开发、体育、养老、保障性安居工程等13个行业,社会类基础设施项目比重达到12%;使用者付费与政府付费和可行性缺口补助项目平分秋色,将来后两种付费比重还会上升;绿色低碳基础设施比例达到50%,这是一个好信号,在新型城镇化中绿色低碳基础设施必须放在优先发展位置。

从两批示范项目汇总数据来看,交通类项目比例最高,其中城市轻轨项目最多;排名第二的是市政工程项目;第三是环境保护项目;第四类是综合片区开发项目,随着地方融资平台转型,如何找到新的老城改造、新城开发模式非常迫切,在法治框架下,在政府引导下,应鼓励社会资本参与城市的建设、维护和运营。

 

 

第三方面:总体形势判断与展望

 

截止目前,PPP改革进展总体形势是:

第一,经过二年培育和推广,PPP已经成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生的一个重要抓手。根据财政部PPP信息平台统计,地方推荐PPP项目计划投资额为5.6万亿;发改委的PPP推介项目有3.4万亿;一个研究机构说有10万亿PPP招商项目。从项目计划投资量看,PPP可以说是呈星火燎原之势。

第二,PPP已经覆盖大多数行业,绿色低碳基础设施比例高。在城镇化进程中不优先发展绿色基础设施,我们的生活质量就要打折扣,比如雾霾问题。

第三,市场扩围之后,混合付费和政府付费项目会越来越多。

第四,中央部门和地方加大对PPP市场环境优化的支持力度。比如,财政部设立了1800亿PPP基金,山东省PPP基金也有800亿;地方纷纷出台奖补政策;土地、税收、融资等政策完善衔接工作也在进行。

第五,中央和地方示范项目的标杆示范引导作用逐步显现。

第六,目前也存在一些不规范的PPP项目,甚至一些伪PPP项目,把PPP当作变相融资平台用的情况也存在。这主要是因为一些地方认识不到位,监督管理措施跟不上。

PPP改革最终目标是建立一个科学的、统一的、规范的、透明的PPP大市场。PPP是一种创新,也是一种改革,如果理念、文化跟不上,改革就会步履蹒跚。要倡导法治、市场、合作PPP文化。第一,政府、市场主体、社会公众的行为必须在法治框架下规范。第二,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府引导作用。第三,我们要实现政府、社会资本和公众的共赢,通过协调发展、共享发展,实现PPP改革的远大目标。

谢谢大家。

 

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(网络编辑:张芳超)
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