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焦小平:PPP改革已形成政府、市场、公众三方合作共赢局面

《中国经济周刊》 记者 陈惟杉 |论坛现场报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第48期)

“十三五”开局之年,供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。PPP(政府和社会资本合作)改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施,正在发挥积极的牵引作用,形成了中央力推、地方热捧、资本高度关注并积极参与的可喜局面。

在第十六届中国经济论坛上, 财政部PPP中心主任焦小平回顾了PPP三年改革历程,以及面临的挑战和愿景。

PPP是一次体制机制变革

PPP是一项以供给侧改革为主,需求拉动为辅的体制机制改革,是全面深化改革的一部分。

从宏观治理层面看,PPP改革把国家治理体系和治理能力现代化理念变成一种实实在在的、可操作、可执行、可推广的政策机制,科学合理地划分政府与市场的关系,充分体现依法治国和发挥市场在资源配置中的决定性作用和精神,切实实现了政府“放管服”的转型。

从中观政策机制层面看,PPP改革牵引了行政体制、财政体制和投融资体制改革。通过行政体制改革,促进了法治政府、信用政府、服务政府建设。

从微观项目管理层面看,PPP改革倡导物有所值价值观,通过平等合作、充分竞争、风险分配、全生命周期管理、绩效付费、透明公开等创新管理方法,增加、改善、优化和丰富公共产品和公共服务供给,提高公共资源利用效率,达到少花钱、多办事、办好事的目的。

PPP改革三年成果

PPP改革三年来,通过制度建设、机构建设和示范项目引导,开创了一个蓬勃向上的PPP市场,改革成果超过预期。三年改革成果主要体现在三个方面:

(一)制度体系初步建立。坚持国际经验与我国国情有机结合,在法律、政策、指南、合同和标准等四个层面同步推进,在依法行政的前提下,实现制度设计路径明确、程序清晰、有序可控,真正做到步调统一、可操作、可执行、可推广。

(二)PPP市场初步建立。截至10月底,全国PPP综合信息平台收录的储备项目达10685个,总投资约12.7万亿。中国已成为全球最大的PPP区域市场。PPP市场呈现五大趋势:

一是从行业分布看,已经覆盖19个主要经济领域。二是从地区推进来看,已经涵盖34个省市,追赶发展地区更青睐PPP改革。三是从市场结构看,使用者付费方式一枝独秀的局面发生根本变化,政府市场混合付费和政府付费的占比越来越大。四是从落地率看,PPP项目落地呈加速趋势。截至10月底,已落地PPP项目投资超过1.7万亿。五是从示范项目进展看,示范项目的灯塔效应显现。财政部已推出三批745个示范项目,总投资1.95万亿。截至10月底,已落地示范项目331个,总投资7674亿元。示范项目在“资金荒”和“资产荒”之间架起互通的桥梁,解决了PPP项目融资难、融资贵、融资期限错配等问题。信用就是效益理念得到验证。

(三)PPP改革成效初步体现。从政府侧来说,政府治理理念和方式开始转变,“放管服”得到贯彻,法治政府、信用政府、服务政府的形象越来越突出。从市场侧来说,通过PPP改革的规范发展,使国有企业、民营企业、外资企业同台竞技,千帆竞发、百舸争流的生动局面正在形成。从公众侧来说,通过全生命周期采购、合同、检测标准和绩效付费标准等的公开透明,为公众在公共服务领域行使参与权、监督权和发言权提供了渠道。PPP改革已经形成政府、市场、公众三方合作共赢的局面。

挑战与愿景

PPP改革三年实践取得一定成果,同时也面临一些挑战:一是地方政府观念转变不到位。一些地方政府仍把PPP作为融资工具,而不是从治理理念和治理方式层面规范推进PPP改革。二是法治政府、信用政府建设不到位。PPP项目对社会资本是一种一次投资分期收回的投资模式,如果不做好法治政府、信用政府建设,社会资本不敢与政府进行长达20~30年的投资合作。三是PPP配套规范政策不到位。财政政策、税收政策、金融政策、价格政策等与PPP项目特点和需求仍不完全匹配。四是社会资本长期投资与社会责任不到位。PPP项目提供的是公共服务,企业要摒弃赚快钱、大钱的暴利思想,要有社会责任意识。五是民营企业参与率不到位。在市场发展初期,民营企业投资建设运营管理的综合能力相对不足,在PPP项目中的参与比例相对低。但经过三年实践,民营企业能力得到快速提升,靠自身品牌、能力、信用和责任逐步赢得市场份额。六是项目规范运作监管不到位。保底承诺、明股实债、回购安排等变现融资行为和实施不规范的PPP项目依然存在。

下一步,我们要坚持不忘初心,继续前进,坚定PPP改革信心,优化市场环境,提高政府和市场机构能力,加强信息平台建设,建立一个统一、规范、透明、高效的PPP大市场,充分发挥PPP改革在全面深化改革中的尖兵作用。

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(网络编辑:崔晓萌)
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