38年来,个税法经过6次修正,而距离最近的一次修法已过7年。随着国人经济实力的普遍增强,工作生活选择的多元多样,单纯提升“起征点”已不足以满足人们对个税改革的全部期待。而根据目前已披露的内容,本次修法从纳税结构、税收制度等层面综合考量,出台一揽子政策,力度超过以往,甚至被不少人认为是1994年个人所得税法实施条例发布以来改革力度最大的一次。

应如何理解此次个税法修正案草案中涉及的修改内容?此次修法会给纳税人带来哪些实实在在的“获得感”?《中国经济周刊》结合刘昆部长的“说明”,邀请权威专家,围绕8个重点问题进行相关解读。(阅读全文


中低收入者税收负担下降最明显。


从具体内容看,将起征点提高至5000元,加上税率级距(指累进税率表中,每一等级的最低所得额与最高所得额之间的距离)调整,并新增子女教育支出、大病医疗支出等专项附加扣除,一揽子政策带来的减税力度超过以往。


若只考虑综合所得基本减除费用标准提高、税率结构优化调整两个因素,记者粗略测算发现,不同收入水平的群体税负变化不同。

以北京城镇职工为例,在考虑“三险一金”扣除(因工伤保险与生育保险不需个人缴纳,故只考虑“三险一金”。养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积金按月收入的22.2%计算,缴费基数上限为25401元)的基础上,记者为不同收入水平的纳税人算了一笔账(见右表)。

上海财经大学公共经济与管理学院教授范子英说,这次税改体现了地区差异,各地起征点的标准一样,但是专项附加扣除的标准却可以因城而异。一线城市的教育支出、大病医疗支出,以及住房支出都相对更多。未来的专项附加扣除,只要不是全国统一额度标准,就会根据实际的支出标准有所差异。
不同收入水平能减税多少?(单位:元)

月收入5000元以下的纳税人将不需要缴纳个税,税负降幅为100%,月收入为8万元的纳税人,年纳税额的降幅超过10%。

如果再加上专项附加扣除,税负还会继续下降,如月入1万元者有可能免缴或仅缴纳少量个税。

财政部部长刘昆说,这一标准综合考虑了人民群众消费支出水平增长等各方面因素,并体现了一定前瞻性。“按此标准并结合税率结构调整测算,取得工资薪金等综合所得的纳税人,总体上税负都有不同程度下降,特别是中等以下收入群体税负下降明显。”

中央财经大学教授、博导,政府预算研究中心主任王雍君分析说,虽然起征点仍低于许多人的预期,但提高的幅度超过40%,而且适应范围扩大到包括劳务报酬、稿酬所得、特许权使用在内的综合所得,力度之大前所未有。以目前城镇人口的个人基本生存所需底线费用测量,5000元大致接近。以此来看,普适性的标准扣除额提至5000元是适当的。

中国财政科学研究院院长刘尚希直言,不能简单评判起征点提高至5000元的多与少,不同地区、不同群体、不同收入阶层对这个问题的看法都不一样。个人所得税改革并不仅仅涉及起征点的问题,一定要综合考虑各个税制要素,除了起征点,还包括税率的档次、税收的分类与综合征收等问题。

华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康表示,有数据显示,目前被个人所得税调节的社会成员总规模约为2400万,这意味着只有2%的国民受到个税调节,这使得个税明显边缘化了。若将起征点提高到1万元,则边缘化特征更加明显,不利于培养公民的纳税意识和衔接以后的税制改革。

个税起征点提高至5000 元,
意味着将有更多人不必再缴个税。

我国现行工资、薪金所得税率实行从3%到45%的7级超额累进税率。此次修正案草案仍保持7级税率,但部分税率级距得以优化,低税率级距明显扩大。修正案草案中的综合所得适用的个人所得税税率表显示:


全年应纳税所得额不超过36000元的税率为3%,
超过36000元至144000元的部分税率为10%,
超过144000元至300000元的部分税率为20%,
超过300000元至420000元的部分税率为25%,
超过420000元至660000元的部分税率为30%,
超过660000元至960000元的部分税率为35%,
超过960000元的部分税率为45%。


刘昆部长在做说明时提出,以现行工资、薪金所得税率(3%至45%的7级超额累进税率)为基础,将按月计算应纳税所得额调整为按年计算,并优化调整部分税率的级距。具体是:


扩大3%、10%、20%三档低税率的级距,3%税率的级距扩大一倍,现行税率为10%的部分所得的税率降为3%;

大幅扩大10%税率的级距,现行税率为20%的所得,以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%;

现行税率为25%的部分所得的税率降为20%;相应缩小25%税率的级距,30%、35%、45%这3档较高税率的级距保持不变。


国家开发银行原副行长刘克崮表示,大多数人会得到实惠。对于个税纳税人而言,减负效果明显的是两类人


现行税率为10%的部分所得的税率降为3%;大幅扩大10%税率的级距,现行税率为20%的所得,以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%,扩大了低水平税率的覆盖面。

适用于45%税率级距的人群,对他们而言,从起征点调整而获得的收益〔(5000-3500)×45%〕大于适用3%税率级距的人〔(5000-3500)×3%〕。


经营所得税率方面,以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础,保持5%至35%的5级税率不变,适当调整各档税率的级距,其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。


刘昆部长在做说明时提出,30%、35%、45%,这三档较高税率的级距和税率保持不变,并增加反避税条款,主要目的是为了调节高收入群体的收入。


在多年来关于个税改革的讨论中,45%的最高边际税率是一大争议点。


黄奇帆在2017年全国两会期间曾建议:将工薪所得45%的最高边际税率降低至25%。因为45%的最高边际税率明显高于周边国家,不利于吸引和集聚高素质人才,同时也导致企业家等部分高收入人群产生强烈的避税冲动。

中国财政科学研究院研究员孙钢说,从国际上看,个人所得税改革趋势是降低最高边际税率,因为税率越高,逃税的动机就越强。但也有一部分人提出应该保留45%的最高边际税率,甚至还有人主张提高最高税率,认为这对高收入人群来说是一种压力,有保持调节高收入的取向意义。


刘尚希对记者说,在税收方面无疑需要考虑强调创新、吸引人才的目标。另一方面,对个税调节收入分配差距的功能不要有太高期望。社会初次分配差距很大,想要靠再分配,即指望个税去调节分配差距,效果实际上不太理想。


2008—2017 年我国个人所得税税收情况一览
数据来源:国家统计局、财政部 编辑制表:《中国经济周刊》采制中心

我国现行个税法采用分类征税方式,将应税所得分为11类,不同所得的扣除标准、适用税率和计税方法都不相同。

此次修正案草案拟将工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等4项劳动性所得纳入综合征税范围,适用统一的超额累进税率。


王雍君分析说,分类征收是区别对待不同收入来源的做法,并不符合能力公平概念。弱化分类、强化综合的改革不仅对于促进能力公平很重要,也有助于简化税收征管、降低征管成本和提高征管效率,还有助于压缩逃税空间。


上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群说,所得税的计算从分类走向综合是多年来一直要实现的一个目标。


刘尚希分析说,综合征收后,就不能按月而是要按年算账。有些人的收入是单一的,而有些人的收入是多元的;有些人是一地的收入,有些人则是跨地区的收入,还有境内境外的分别等等。这就要求征管信息系统对于每个人的收入情况要完全掌握。


刘昆部长在做说明时提到,对经营所得,利息、股息、红利所得,财产租赁所得,财产转让所得,偶然所得以及其他所得,仍采用分类征税方式,按照规定分别计算个人所得税。


这算是为所谓综合与分类框架给出的一种具体设计,一旦通过,就意味着已讨论多年的综合与分类税制改革迈出实质性步伐。
                                ——贾康


总体来讲,这些举措有助于促进税收公平。综合征税与能力公平概念一致。
                                                  ——王雍君


综合征收谈了很多年,这次终于迈出了第一步。
                                                  ——刘尚希


此次综合征税改革使得税收管理更为科学。
                                                ——朱为群

专项附加扣除,指在计算综合所得应纳税额时,除了基本减除费用标准和“三险一金”等专项扣除外,还允许额外扣除的项目。我国推行综合与分类相结合的个人所得税制初期,专项附加扣除主要包括前述5项与人民群众生活密切相关的内容。

 

贾康举例说到,比如两个纳税人收入水平相当,月收入均为8000元。一个人是单身汉,“一个人吃饱全家不饿,有8000元的收入他可以过得比较滋润。”但另外一个人上有老下有小,几个人都靠这8000元的收入,就会过得很拮据。增加个税调节的合理性,在子女教育、大病医疗等个人支付部分的扣除,以及刚需贷款利息的扣除,有针对性地减轻了一部分群体的负担。

 

刘尚希分析说,目前关于专项扣除仅公布了框架,还需要非常详细的实施细则,要有非常明确的界定,否则非但不能带来公平,还会造成不公平。“譬如子女教育支出,现在除了义务教育支出外,课外培训班、兴趣班等开支也着实不少。一旦采取全部扣除的办法,那‘课外班’可能会更火爆,等于国家掏钱来支持一些学生上‘课外班’了。需要明确对子女教育支出做出规定,还需要做详细的调查研究以后才能得出结论。”


在刘尚希看来,专项抵扣更多的是出于公平的考虑,而非所谓的调控需求。因为实现这种调控需求的成本相当高,操作难度很大。这涉及对纳税人信息、家庭成员信息的全面了解及其真实性的甄别。在此基础上,还要制定相应的标准,确定哪些可以扣,哪些不能扣。此外,还需要有法律的支撑,例如如果发生争议需要仲裁机制等等。

 

西南财经政法大学经济与管理研究院院长甘犁认为,专项抵扣的实施要求个人向税务部门申报教育支出、房贷利息或房租信息的同时,幼儿园、学校、银行或房东等相关机构或个人也须申报相应信息,以保证信息的真实性。他认为,对幼儿园学费的专项抵扣,建议同一地区设立同一定额标准,杜绝那些可以支付“天价幼儿园”的消费群体最后“多花多得”的怪象出现。而房贷利息、房租和大病医疗等其他专项抵扣,则可通过设置抵扣金额上限的方式来做相应规范。

刘尚希分析说,法律授权后通过制定实施细则,税务机关可以从性质上进行甄别所得性质,避免不合理避税。例如私营企业老板,若给自己发工资需要缴纳个税,但如果他选择不给自己发工资,却把家庭消费计算到企业成本中,就属于不合理避税。另外,现在注册公司很容易,有人通过注册公司将个人所得收入“转变”为企业收入避税。“修改后,税务部门就可以认定所得到底是公司所得还是个人劳务所得。”刘尚希说。


在国内,个税实行累进税制、最高边际税率为45%,而企业所得税则统一为25%,存在“套利”空间。当企业把自身工资收入尽可能压低,而把所有可能的个人开支都以“员工福利”的方式支付,可以少付所得税。


普通收入人群的收入来源单一,通常只有工资收入,代扣代缴确保了其个税的有效征管。而高收入人群的来源复杂,且存在许多非货币支付,分类征收模式难以对其形成有效监管,为这类人提供了较大的避税空间。

不少民营企业家给自己开出“一元年薪”。其中,不乏有些人通过“压低收入”避税。

刘尚希认为,综合征收使得对起征点的理解也变了,过去都是按月来理解,现在要按年来理解起征点的概念,那就是一年6万元,按年扣除,而不是按月扣除。在具体操作中,可能也会按月来考虑,但是年底要总算账。具体是根据个人收入整体情况核算得出每月预扣的数据,还是年终一起扣除,这就涉及到征管的可操作性。


中国财政科学研究院研究员孙钢亦认为,综合征收、税率级距的调整以及专项扣除的进一步落地,都面临技术、征管方面的难题,对征管部门适应当前的改革形势提出了要求。而税务部门现在又遇到国地税合并,对税务部门是一个考验。


个人申报制度如何完善是今后的一个重要问题。“你要申报,在哪里申报?工作单位在北京,只在北京申报吗?如果在上海讲过课,要在上海申报吗?”


孙钢认为,在新的情况下需要设立一个新的整体收入信息平台,平台不隶属于任何一个地方政府、税务局,必须由税务总局掌控。而这又涉及到纳税识别号码的选定问题,目前使用的是身份证号,只针对个人,单个自然人可以申报,如果是家庭申报,一个人的身份证号码就不够用。

“执行综合征收以后带来的复杂性,带来的征管的难度,不是一倍两倍的概念,可以说是急剧上升。所以怎么操作是面临的一大难题,如果操作不能到位,可能修正案的实施就会打折扣。”
                                   
                                           ——刘尚希


专题制作:晓萌
中国经济周刊-经济网版权作品,转载时须注明来源,违者将被追究法律责任。