财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任 焦小平

焦小平：PPP已招商的有5.6万亿

中国经济周刊-经济网讯（记者 何颖曦） 12月18日，由人民日报社指导，《中国经济周刊》杂志社、科技部火炬中心联合主办的第十五届中国经济论坛在北京举行。本届论坛以“创新驱动发展——互联网精神与制造业革命”为主题，300余位政府、企业、研究机构人士汇聚一堂。财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平在“高峰论道——如何让PPP落地生根”高端对话上表示，经过了二年的培育和推广，PPP已经成为各地政府稳增长、调结构、惠民生的一个重要的抓手。根据财政部国家PPP信息系统统计数据，目前地方公布推荐的PPP项目计划投资额为5.6万亿。

以下为财政部和社会资本合作PPP中心副主任焦小平发言全文：

非常荣幸参加第十五届中国经济论坛，我发言题目是创新与PPP。我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意，就像Iphone，Iphone的出现给我们带来新的生活形态，也带来一种新的经济业态。对制度创新大家可能关注得少，但制度创新恰恰是所有创新的基础和保障。今天和大家分享如何在公共产品服务领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。

今天主要和大家分享三方面信息，第一，2014年以来按照党中央、国务院的部署，PPP被赋予新的内涵。第二，财政部在近两年统筹PPP工作的进展情况。第三，对我们两年PPP发展形势做一个简单的归纳和展望。

第一方面：PPP新定义。

1、PPP改革背景。

自上世纪80年代改革开放以来，中国经过30年高速经济发展，创造了举世瞩目的“中国奇迹”，成为世界第二大经济体。在高速发展的背后，粗放发展模式带来的挑战也逐步显现出来，比如当前经济发展的新常态。新常态表象为三期叠加，深层次是结构问题、效率问题和动力问题。在新的历史发展阶段，如何把中国经济带入中高端，跃过中等收入陷阱，实现民族伟大复兴的中国梦，我们还面临诸多挑战。

十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》回答了刚才我提出的问题，为中国未来发展进行了战略性设计。如何理解国家治理能力和治理体系现代化，《全面深化改革决定》两大核心要素对此做出了具体解读，一是依法治国，第二是发挥市场在资源配置的决定性作用。没有依法治国，就解决不了公平竞争、平等竞争问题；不发挥市场配置资源决定性作用，就解决不了效率问题。传统以政府为主推动的发展模式，在边际效用递减情况下，需要焕发新的活力，寻找新的动力。

在未来相当长时期，谁是中国经济发展的主流推动力？我想至少有个：第一，城镇化；第二，公共产品。如何用好两大推动力，创新转换动力是关键。要通过体制机制创新，让市场的活力和效率发挥出来。新《预算法》的实施要求政府传统融资平转型，也就是说，要把政府信用与项目商业信用进行严格隔离管理。但是，新《预算法》出台并不是说不要发展了，不实行积极财政政策了，而是要求我们用更加规范可持续的财政政策推动新一轮经济发展。PPP就是新渠道之一。在中国新一轮改革中，PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。

2、PPP新内涵。

PPP对中国不是一个新鲜的事，上世纪90年代开始，EPC、BT、BOT在我国电力、水务和高速公路开始应用，为基础设施提升作出了重大贡献。但过去主要是把PPP作为政府一种市场化融资手段来对待。

十八届三中全会后我国开始第一轮全面深化改革。如何在公共产品服务领域，实现国家治理体系和治理能力的现代化，我们需要牢牢抓住《全面深化改革决定》两个核心。按照党中央国务院的部署，由财政部统筹推进PPP工作，在公共产品和服务领域创新市场化供给管理模式，PPP在新的历史发展阶段被赋予新的内涵。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）对PPP进行了定义。新内涵主要包括三大核心要素：第一，竞争。要通过公开公平竞争方式选择社会资本人。第二，政府与社会资本是平等合作关系。第三，政府与社会资本之间权利与义务如何分配？社会资本没有任何免费提供公共产品服务的义务，政府通过向社会资本购买服务的形式，向老百姓提供价格性能比更好的公共产品和服务。所以，2014年以后，如果还说PPP仅仅是一种融资手段，这就是一种不全面和正确的理解。

3、PPP是一次体制机制变革。

主要从三个层面理解。

第一，宏观层面，它是国家治理治理体系和治理能力现代化的一次提升。

第二，中观层面，PPP模式必须落地到一个个具体项目，它就像一个皮影，其背后三条线是决定其能否活动的关键，即行政改革、财政体制改革、投融资体制改革。不进行行政体制改革，社会资本进入难、合作难等问题就解决不了；没有财政体制改革，不把项目付费机制与预算管理相衔接，社会资本合理投资收益如何在机制上得到保证；投融资体制不改革，市场能做的政府依然自投自建，市场挤出效应就不可避免。在过去30年，投资是经济增长第一大推动力，但投资效率问题依然没有得到很好解决。

第三，微观层面，PPP是公共产品和服务供给管理方式的一个创新。主要表现为：1、通过市场竞争方式提供通过公共产品服务。2，在市场与政府之间合理分配风险，把风险和收益挂钩。3，强调供应链整体优化、长期优化，即全生命周期管理。4、实行公开透明管理，让老百姓有知情权、参与权和监督权。5、能够提高率，即物有所值。对政府来说，就是少花钱、多办事、办好事。

4，PPP开展的领域。

PPP到底可以在哪些领域推广？按照现代市场经济标准，经济发展领域化分为市场竞争领域和公共产品领域。在竞争领域完全由市场配置资源。在准公共领域，一部分资源可以通过市场配置，这部分完全可以推行PPP，另一部分，比如政府管理领域可不可以搞PPP？比如财政部门，政府预算等核心业务绝对不可以请会计事务所来编制；但机关后勤辅助性服务就可以，比如招待所等。

5，PPP商业运作方式。

PPP是一种公共产品服务市场化供给方式，也是一种商业模式，有很多具体业态。根据市场化程度不同，小到购买服务、委托经营，中到一个项目的BOT或特许经营，大到一个区域综合开发经营，苏州新加坡工业园就是一个综合类开发项目。高新工业园区就可以采用PPP模式，在政府规划下由社会资本建设和运营。最后还有一种完全市场化供给方式，比如我国移动通信服务就是完全市场化供给。

6，我国PPP发展阶段划分

自上世纪八十年代末以来，EPC、BT、BOT等形式已开始应用，主要用于解决政府市场融资，称之为PPP1.0版。从2014年开始，按照党中央国务院部署由财政部统筹推进新一轮PPP改革，被赋予新内涵，称之为PPP2.0版。两个版本共同点是都具有融资功能，而且2.0版的杠杆率要更大。不同点是：第一，从功能来看，1.0版主要关注融资问题；2.0版强调从建设到运营服务的全生命周期整体优化；第二，从合作期限看，1.0版合作期限短，一般3-5年；2.0版要求最短十年以上。第三，从社会资本选择方式上，1.0版的竞争不充分；2.0版要求充分竞争，反对所有制和区域歧视。第四，在透明度上，1.0版透明度不高；2.0版要求在项目识别、准备、采购、执行等阶段都要公开透明，凡是不涉及国家机密和商业核心秘密的信息都要向社会披露。第五，在PPP法律救济上，1.0版以特许经营为主，适用于行政法；而2.0版坚持民商法和行政法并重。

7，PPP已经成为国家的发展战略。

李克强总理在2014年有7次批示和部署，2015年有13次。

第二大方面：近两年PPP改革进展

新一轮PPP改革顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢，主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开，追求物有所值价值目标。

（一）制度建设

目前已初步搭建成从法律、政策到指南、合同、标准的三层制度体系。1，在法律层面，已实施的有《预算法》、《政府采购法》等，在研究中的有《PPP法》和《特许经营法》。总之，一切皆要有法可依。2，在政策层面，国务院及财政部等部委发布了一系列文件规定，比如，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）。3，在操作层面，财政发布了《PPP操作指南》、《财政承受能力论证指引》、《PPP项目合同指南》等一系列操作性规定和标准，明确了路线图、操作程序及执行标准等。对市场来说，PPP是一种商业模式，商业模式只有标准化方可大规模推广。合同管理是PPP制度的基石，标准化合同管理是国际最佳实践路径，但我国还处在新兴市场阶段，在法制体系、机构能力、市场成熟度等方面还有很大差距，当前阶段发布《合同指南》指导双方谈判商定合同较为现实，优秀合同案例分享也很重要；第二步分行业推行标准化合同。标准体系建设非常重要，无论是项目识别、项目产出、绩效付费，都需要有一套明晰的标准体系保证项目质量。

（二）机构建设

主要从四个方面进行。

首先，PPP改革是供给侧改革，需要政府简政放权，优化服务。

其次，PPP是长周期、跨度大、投资大、参与人多，需要专业机构统筹指导，英国、法国、加拿大、澳大利亚等都有专门政府机构，去年中编办批准财政部成立PPP中心。目前从中央到各省都成立PPP管理机构，一些PPP开展活跃地市也成立了PPP管理机构。

第三，PPP专业技术性强，仅靠政府自身机构能力是不够的，必须要发挥律师、会计师、工程师和咨询机构的专业能力。政府要学会用PPP方式做好PPP工作。

第四，要提示社会资本责任意识。PPP项目关系广大老百姓民生福祉，不是一般普通的商业项目。比如，一个供水厂涉及几十万市民日常生活，不可以随便关停。

（三）示范项目

PPP是一项综合性改革，在实践上不能搞一窝蜂、大跃进，要积极规范推进。财政部计划在2014-2016年每年推出一批示范项目，通过示范项目达到宣传、培训、引导作用，探索总结可复制、可推广模式。

2014年筛选第一批示范项目时，地方对什么是PPP？PPP有哪些核心因素？谁能代表政府等一些基本要求，认识了解不够，当时选取30个示范项目都困难，今年对第一批示范项目督导后，有3个项目因不满足要求而被调出。第一批30个示范项目总投资约1,800亿，覆盖15个省，涉及交通、市政工程、环境保护、医疗、体育等5个领域。

2015年筛选第二批示范项目时，将项目按行业由专家封闭背靠背打分，只有达到及格线以上的才可列入示范项目。今年项目质量明显提升，而且行业分布更多元化。第二批示范项目基本覆盖所有省市；拓展到片区开发、体育、养老、保障性安居工程等13个行业，社会类基础设施项目比重达到12%；使用者付费与政府付费和可行性缺口补助项目平分秋色，将来后两种付费比重还会上升；绿色低碳基础设施比例达到50%，这是一个好信号，在新型城镇化中绿色低碳基础设施必须放在优先发展位置。

从两批示范项目汇总数据来看，交通类项目比例最高，其中城市轻轨项目最多；排名第二的是市政工程项目；第三是环境保护项目；第四类是综合片区开发项目，随着地方融资平台转型，如何找到新的老城改造、新城开发模式非常迫切，在法治框架下，在政府引导下，应鼓励社会资本参与城市的建设、维护和运营。

第三方面：总体形势判断与展望

截止目前，PPP改革进展总体形势是：

第一，经过二年培育和推广，PPP已经成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生的一个重要抓手。根据财政部PPP信息平台统计，地方推荐PPP项目计划投资额为5.6万亿；发改委的PPP推介项目有3.4万亿；一个研究机构说有10万亿PPP招商项目。从项目计划投资量看，PPP可以说是呈星火燎原之势。

第二，PPP已经覆盖大多数行业，绿色低碳基础设施比例高。在城镇化进程中不优先发展绿色基础设施，我们的生活质量就要打折扣，比如雾霾问题。

第三，市场扩围之后，混合付费和政府付费项目会越来越多。

第四，中央部门和地方加大对PPP市场环境优化的支持力度。比如，财政部设立了1800亿PPP基金，山东省PPP基金也有800亿；地方纷纷出台奖补政策；土地、税收、融资等政策完善衔接工作也在进行。

第五，中央和地方示范项目的标杆示范引导作用逐步显现。

第六，目前也存在一些不规范的PPP项目，甚至一些伪PPP项目，把PPP当作变相融资平台用的情况也存在。这主要是因为一些地方认识不到位，监督管理措施跟不上。

PPP改革最终目标是建立一个科学的、统一的、规范的、透明的PPP大市场。PPP是一种创新，也是一种改革，如果理念、文化跟不上，改革就会步履蹒跚。要倡导法治、市场、合作PPP文化。第一，政府、市场主体、社会公众的行为必须在法治框架下规范。第二，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府引导作用。第三，我们要实现政府、社会资本和公众的共赢，通过协调发展、共享发展，实现PPP改革的远大目标。

谢谢大家。